İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi’nin 13.03.2025 tarihli ve 414 sayılı kararıyla, İstanbul genelinde meri 1/5000 ölçekli nazım imar planlarına çatı alanlarının imalatı ve kullanımına ilişkin plan notu ilavesi yapılmıştır. Söz konusu düzenleme ile, belirli koşullar altında çatı katlarının bağımsız bölüm olarak kullanılabilmesine imkân tanınması hedeflenmiştir.
Bu plan notunun; şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırı olduğu iddiasıyla Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Mimarlar Odası Başkanlığı tarafından iptal ve yürütmenin durdurulması istemiyle dava açılmıştır. Dava, İstanbul 14. İdare Mahkemesi’nin 2025/1697 esasına kaydedilmiştir. Davacı tarafından ileri sürülen temel iddialar; çatı katlarının bağımsız bölüm olarak değerlendirilmesinin emsal artışı ve fiilî yoğunluk artışı sonucunu doğuracağı, bu durumun nüfus yoğunluğunu artırarak altyapı, ulaşım ve sosyal donatı alanlarında yetersizliğe yol açacağı yönündedir. Ayrıca, İstanbul’daki yapı stokunun önemli bir bölümünün deprem dayanıklılığı açısından riskli olduğu, statik uygunluk ortaya konulmaksızın çatı alanlarında tadilat ve ilave yapılaşmaya izin verilmesinin can ve mal güvenliğini tehlikeye düşüreceği belirtilmiştir.
Davacı taraf, plan notunun belirsizlikler içerdiğini; dubleks ve dubleks olmayan daireler arasında ayrımın açıkça ortaya konulmadığını, farklı zemin özelliklerine ve farklı yoğunluk karakterine sahip ilçelere tek tip bir düzenleme getirilmesinin mimarlık ve şehircilik ilkeleriyle bağdaşmadığını da vurgulamıştır. Bunun yanı sıra, kültürel ve tarihi miras alanları üzerindeki etkilerin yeterince değerlendirilmediği ileri sürülmüştür.
Davalı idare savunmasında; dava konusu plan notu düzenlemesinin herhangi bir emsal veya nüfus yoğunluğu artışı yaratmadığını, mevcut yapı sınırları içinde kalındığını, düzenlemenin çatı alanlarının mimari ve fonksiyonel kullanımını rasyonelleştirdiğini ve kentsel dönüşüm süreçlerini teşvik edici nitelik taşıdığını belirtmiştir. İdareye göre söz konusu düzenleme, mevcut imar planı hükümleri çerçevesinde uygulanabilir olup teknik ve şehircilik ilkeleriyle uyumludur.
İstanbul 14. İdare Mahkemesi, yürütmenin durdurulmasına ilişkin değerlendirmesinde öncelikle imar planı ve plan notlarının hukuki niteliğini ele almıştır. Mahkeme; 3194 sayılı İmar Kanunu, Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği ve Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği hükümleri uyarınca, plan değişikliklerinin araştırma-analiz-sentez süreçlerine dayanması, ilgili kurum görüşlerinin alınması ve plan bütünlüğünü bozmayacak şekilde hazırlanması gerektiğini vurgulamıştır. Mahkeme kararında; dava konusu plan notunun, İstanbul genelini kapsayacak şekilde ve farklı plan kararlarını, yapılaşma koşullarını ve kentsel dokuyu gözetmeksizin getirildiği; plan paftası, plan notu ve plan açıklama raporu arasında olması gereken bütünlüğün sağlanamadığı tespit edilmiştir. Ayrıca, çatı alanlarına ilişkin düzenlemenin uygulama imar planları düzeyinde ele alınması gereken ayrıntılı yapılaşma koşullarını, nazım imar planı ölçeğinde ve genelleştirici bir yaklaşımla belirlediği ifade edilmiştir.
Mahkeme, bu yönleriyle dava konusu işlemin planlama esaslarına ve şehircilik ilkelerine açıkça aykırı olduğu, uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği sonucuna varmış ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesi uyarınca yürütmenin durdurulmasına karar vermiştir.
İmar planları, hiyerarşik bir bütünlük içinde düzenlenmiş olup; nazım imar planları ile uygulama imar planları arasında üstlük–bağlılık ilişkisi bulunmaktadır. Bu çerçevede 1/5000 ölçekli nazım imar planları, yerleşmenin genel yapılaşma kararlarını, arazi kullanım biçimlerini ve temel planlama esaslarını belirlerken; 1/1000 ölçekli uygulama imar planları, nazım plan kararlarını aynen esas almak ve bu kararlara uygun şekilde detaylandırmak zorundadır.
3194 sayılı İmar Kanunu’nun 5. maddesi ile Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği hükümleri uyarınca, uygulama imar planları nazım imar planlarına aykırı olamaz. Nazım plan, uygulama planı için bağlayıcıdır; uygulama planı, nazım planın öngördüğü kararları somutlaştıran alt ölçekli bir plandır.
Bu nedenle, nazım imar planında yer alan bir plan notunun veya plan kararının hukuki akıbeti, doğrudan uygulama imar planlarını da etkiler. İstanbul genelinde 1/5000 ölçekli nazım imar planlarına eklenen çatı katlarına ilişkin plan notu hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilmiş olması, söz konusu düzenlemenin geçici olarak hukuk düzeni dışına çıkarılması anlamına gelmektedir. Yürütmenin durdurulması kararı; dava konusu işlemin uygulanmasını askıya alır, idare açısından bağlayıcıdır, işlem, hukuki varlığını sürdürmekle birlikte uygulanamaz hâle gelir. Bu durum, yalnızca 1/5000 ölçekli plan bakımından değil, bu plana dayanılarak tesis edilecek tüm alt ölçekli plan, işlem ve uygulamalar bakımından sonuç doğurur.
Peki ilçe belediyeleri; “Yürütmenin durdurulması kararı 1/5000 ölçekli plan için verilmiştir, ben 1/1000 ölçekli uygulama imar planını uyguluyorum” şeklinde bir yaklaşım sergileyebilir mi? Kanaatimizce bu yaklaşım hukuken geçerli değildir. Zira; 1/1000 ölçekli uygulama imar planı, dayanağını 1/5000 ölçekli nazım imar planından alır. Dayanak plan notu hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilmişse, bu plana uygun olduğu iddia edilen uygulama imar planı hükümlerinin bağımsız şekilde uygulanması mümkün değildir. Aksi kabul, plan hiyerarşisini işlevsiz hâle getirir ve yürütmenin durdurulması kararını dolaylı biçimde etkisiz kılar.
Danıştay ve İdare mahkemeleri içtihatlarında da üst ölçekli plan kararının yürütmesinin durdurulması hâlinde, bu karara dayalı alt ölçekli plan ve işlemlerin uygulanamayacağı kabul edilmektedir. Bu kapsamda; İlçe belediyeleri, yürütmenin durdurulması kararı verilen 1/5000 ölçekli plan notuna dayanarak 1/1000 ölçekli uygulama imar planı hükümlerini uygulayamaz. Bu yönde tesis edilecek ruhsat, tadilat ruhsatı veya uygulama işlemleri, hukuka aykırı idari işlem niteliği taşır. Bu işlemler hakkında iptal davası ve yürütmenin durdurulması istemiyle yargı yoluna başvurulması mümkündür. Yürütmenin durdurulması kararı, yalnızca işlem tesis eden idareyi değil, plan hiyerarşisi içinde yer alan tüm uygulayıcı idareleri bağlar. İlçe belediyelerinin, üst ölçekli plan kararının askıda olduğu bir durumda, alt ölçekli planlara dayanarak uygulama yapmaları hukuken korunabilir değildir.
Bu nedenle, 1/5000 ölçekli nazım imar planına ilişkin yürütmenin durdurulması kararı karşısında, ilçe belediyelerinin “1/1000 ölçekli planı uyguluyorum” gerekçesiyle işlem tesis etmeleri önünde bir engel yoktur ancak yapılacak işlem yetki ve hukuka uygunluk yönünden ciddi sakatlıklar taşımaktadır.
